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依法治檔中“治檔”應作何理解?
作者:陳忠海  來源:《檔案管理》2011年第四期  更新時間:2011/12/14

在檔案界,大家在論及“依法治檔”概念時,對“治檔”中的“治”字通常用“治理”、“規范”、“管理”等詞匯來表述。對“檔”字,通常用“檔案事業”、“檔案工作”等詞匯來表述。治理常與對雜亂事物的處理相聯系;規范往往與提高事物的條理性相關聯;“管理”則多與程序、方式、方法發生關系。因此,用“管理”一詞來注解“治”字相對恰當一些。檔案事業雖然涵蓋面很寬,但像檔案高等教育和非國有組織與個人的檔案及其管理則不屬于自身的范疇。狹義的“檔案工作”是指管理檔案和提供檔案信息為本單位和社會服務的工作,包括檔案室工作和檔案館工作,它排除了檔案行政管理工作等內容。同時,廣義的“檔案工作”與“檔案事業”概念往往通用,二者都缺乏嚴格的專指性。檔案事務是指與檔案相關的事務,與檔案社會關系聯系緊密,相對來說比較適中。因此,筆者將“治檔”界定為“管理檔案事務的活動”。

1  誰來治

鄧濤認為,“依法治檔”,是指國家各級檔案行政管理機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限,在法律規定的職權范圍內,依照法定的程序,對國家各項檔案事務依法進行有效管理;同時,對自身行政行為的后果,必須依法承擔相應的責任。[1]顯然,這里明確管理的主體是國家各級檔案行政管理機關及其工作人員。管先海指出,近年來,伴隨著各級檔案局相繼設立政策法規科(處)或執法監督科(處),在檔案界流行著一種“依法治檔是檔案局的事,與各級檔案館、檔案室無關”的觀念。他按照《檔案法》第八條和第七條的規定,明確了檔案館和檔案室各自的五條法定職責。提起依法治檔,人們往往認為,那是各級檔案部門的事,與各級權力機關、行政機關、司法機關及各級領導無關。恰恰相反,依法治檔需要各級權力機關、行政機關、司法機關及各級領導的支持、配合和協助,否則,單靠檔案部門,依法治檔很難順利推進。[2]管先海確定依法治檔的主體是檔案部門,包括各級檔案局、檔案館和檔案室,強調了相關機關和各級領導要給予支持、配合和協助。

檔案界同行多數持上述觀點。如,舒國雄認為,依法治檔的內涵之一是在各級黨委和政府的領導下,檔案行政管理部門行使檔案行政執法權,檔案館、室等部門依法對檔案進行管理和提供利用。內涵之二,是依靠各級人大和有關部門以及廣大人民群眾,建立起檔案法律監督體系,促進檔案法律、法規的正確實施。內涵之三,是依靠檔案法律、法規,不斷完善各項管理制度,在全社會建立起檔案法律意識和秩序,形成法律環境,以保障和促進檔案事業不斷發展,為社會主義現代化事業提供有效服務。[3]

早在1988年,《檔案工作》雜志以“評論員文章”的形式,以《建立依法治檔的新秩序》為題,對《檔案法》頒布一年來在全國的實施情況進行了總結。指出,檔案部門應“依法辦事”,更強調“依法治檔”是全社會的事?!耙婪ㄖ蔚凳塹蛋覆棵諾氖?,還是全社會的事?”這既是一個認識問題,更是一個實踐問題。舒國雄認為,依法治國,即廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事務、管理社會事務,促進國家各項工作都依法進行。社會主義檔案事業管理方式必須在檔案事業的宏觀和微觀管理中,面向社會,立足社會和人民,充分體現人民在檔案事業管理中當家做主的權利。[4]舒國雄提出了檔案事業的宏觀管理和微觀管理問題。其實,檔案事業存在宏觀、中觀和微觀三個層面的管理問題。各級黨委和政府對檔案事務的管理屬宏觀層面,檔案行政管理部門和相關部門對檔案事務的管理屬中觀層面,檔案館(室)、相關機構(如文件中心,未建立檔案機構的辦公室、業務處室等)及其工作人員和公民對檔案事務的管理屬于微觀層面。與之相適應,管理檔案事務的主體也應分為三個層次:宏觀層次是各級黨委和政府,中觀層次是各級檔案行政管理部門和相關部門,微觀層次是檔案館(室)、相關機構及其工作人員和公民。

各級黨委和政府管理檔案事務的方式是為檔案事務的存在和發展提供條件和提出要求。依據《檔案法》和《檔案法實施辦法》,各級黨委和政府要把檔案事務的相關內容列入各級國民經濟和社會發展計劃,確立檔案事業的發展方向和具體路線,為檔案事業的發展提供人財物,包括適宜的檔案庫房等基礎條件。并對不同時期和各個階段檔案事業的發展目標及其成效提出要求,確保檔案部門定位合理,管理有力,服務有效。各級檔案行政管理部門是中觀層面管理檔案事務的核心主體,作為各級人民政府管理檔案事業的職能機構,有權依法開展監督檢查活動,查處違法案件。有關部門,包括各級權力機關、行政機關、司法機關以及各級領導是中觀層面管理檔案事務的輔助主體,要通過檔案執法監督檢查;審判檔案違法案件、審理行政爭議、加強檔案普法教育;帶頭執法、將檔案工作列入日常議事日程、加強對檔案執法工作的領導等方式實施對檔案事務的有效管理和監督。檔案館(室)、相關機構及其工作人員和公民管理檔案事務的方式是建章立制,收齊、管好、用活檔案,向檔案館移交檔案,對本單位和下級單位的檔案工作進行監督、指導;?;ざ怨液蛻緇嵊屑壑檔牡蛋?、合理地利用檔案、對各級組織的檔案行政行為,特別是執法行為和公民履行檔案法律義務的行為實施監督。

2  治什么

從各級黨委和政府層面講,“十一五”期間,普遍將檔案事務納入了國民經濟和社會發展計劃,科學地指明了檔案事業的發展方向,提供了相應的保障措施。各級檔案部門對黨委和政府提出的管理有力、服務有效的目標,落實程度不盡相同,還有一定的差距。

檔案行政執法應該是檔案行政管理部門大量的和經常性的管理活動,是依法治國的一項重要內容,也是推進依法行政,建設法治政府的重要環節。我國檔案行政執法活動開展得極不活躍,全國可查到的執法案例屈指可數。檔案行政管理部門普遍不愿執法,不敢執法,不會執法。檔案行政管理部門與相關部門在協作的過程中,常常將聯合“監督檢查”與“聯合執法”混為一談。甚至在本部門內部,也將業務指導與監督檢查和具體的行政執法行為合為一體,不分界限,不分主次,說到底,就是依然固我地堅持計劃經濟時代的以行政手段為主的管理方式和方法。因為不愿執法,向司法機關提交檔案民事和刑事訴訟的案件就極為罕見。由于與權力機關、司法機關溝通和協調不夠,很難將檔案法律、法規和規章納入各個“五年”普法計劃。未樹立起“有為就有位”的意識,“等靠要”思想嚴重,也就難以取得各級領導的理解和支持,制約檔案事業的各種“瓶頸”問題就長期得不到解決。

檔案館(室)、相關機構及其工作人員和公民在管理檔案事務中的任務各不相同。檔案館在履行職責過程中,存在以下主要問題:一是,在接收檔案過程中有極端化傾向。要么到期應進館檔案長期不予接收,要么提前接收。例如,有的地市檔案館將形成期5年的檔案就接收進館,名曰“豐富館藏,加強檔案資源建設”。這與現行《檔案法》規定的形成期滿10年有很大的差距。至于新修訂的《檔案法》可能規定縣市級機關將形成的保管期滿5年的檔案移交檔案館,但這是后話,畢竟,現行《檔案法》依然發生著法律效力。二是應開放的檔案大量不予開放,又不向社會各界說明理由。三是,對《政府信息公開條例》中賦予檔案館的職責履行不力。已公開現行文件中心提供的公開文件既不齊全,也不完整;既不能提供網絡鏈接,更不能提供網絡全文檢索。傳統檔案利用手續依然繁瑣,“門難進,臉難看,事難辦”的局面沒有得到根本改變。

國有單位檔案室工作存在一定問題:歸檔率和完整率多數達不到滿意的結果;人員素質差狀況未有多大改觀;利用手段落后;有違法事件隱瞞不報,等等。未建立檔案機構的國有單位,檔案長期分散保存的狀況依然存在,檔案丟失、損壞、泄密的問題時有發生。公民的檔案意識普遍薄弱,檔案法制觀念更是淡薄。義務和權利思想雙雙缺失,亟待啟蒙和強化。非國有組織和公民形成的對國家和社會有保存價值檔案的界定是省級檔案行政管理部門的職責。目前,全國只有個別省份劃定了范圍,大多數省、自治區、直轄市遲遲不行動。依法監管這部分檔案也無從談起。

3  如何治

依法治檔的本質是用法律的手段規范、約束檔案行政權力的行使,既要保證檔案工作正常有效開展,又要保障公民、法人和其他組織在檔案事務中的合法權利不受侵犯。依法治檔的基本內涵是:推動檔案行政管理部門職能的轉變,提高制度建設的質量,建立科學、民主的決策機制,理順檔案行政執法體制,規范檔案行政執法行為,完善檔案行政監督制度和機制,提高檔案行政管理部門工作人員依法行政的觀念和能力,健全檔案工作中預防和化解社會矛盾與糾紛的工作機制。[5]市場經濟的發展和完善,社會各項事業的全面進步,政府執政理念和職能的轉變要求實現檔案工作管理方式的變革。這種變革體現在:一是,由以前主要從直接的、具體的管理轉為間接的、宏觀的、原則的管理;二是,由以前主要依靠行政手段轉變為主要依靠法律手段。[6]為實現這一轉變,首先,要加強檔案行政執法,確保與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章能夠得到有效的實施。主要依靠法律手段并非排除行政手段,而是將法律手段置于首要的位置。它與行政手段、經濟手段等相互配合,相輔相成,形成一個統一的、和諧的管理機制。為有效地依法行政,應做到:一,各級檔案部門及其工作人員在履行法律賦予的職責和權限時,做到不越權、不濫用權力;工作不懈怠,更不能不作為。堅持按照法律程序辦事,樹立“程序即法”的理念。二,建立健全檔案行政執法體制,明確權責,實施有效的監督,規范檔案執法行為。三,實行檔案行政執法考核制度和執法過錯責任追究制度。四,加強檔案執法隊伍建設。五,以各級檔案行政管理部門的政策法規機構為重點,在全系統興起“以學習和研究檔案法律、法規和規章為重點”的熱潮,就轉變檔案行政管理方式達成共識。六,大膽嘗試,敢于執法。國家檔案局可選擇部分省、自治區、直轄市和專業系統作為試點單位,省、自治區、直轄市可選擇一些市縣和專業系統作為試點單位,讓其從執法實踐中總結經驗和規律,探索適合本地、本系統的執法方式和方法,并推廣開來。經過若干年的努力,在各級權力部門、司法部門和檔案行政管理部門領導的支持和幫助下,逐步形成“樂于執法、敢于執法、善于執法”的檔案行政工作新局面,使檔案執法跟上國家依法行政的快速發展步伐。

其次,實現權力制衡,建立監督和制約機制。沒有監督的權力都會產生腐敗。在推行依法行政,特別是具體實施行政執法的過程中,加強監督和實現權力制衡是必不可少的一個環節。一是,實現內部監督和權力制衡。建立并有效地實施行政決策監督和責任追究、行政執法責任、行政復議等制度。二是,確立外部監督和權力制衡。包括人大監督、政協監督、司法監督、輿論監督、審計監督和群眾監督。真正實現“陽光下的檔案依法行政”和“陽光下的檔案行政執法”。

第三,轉變檔案行政管理職能,提高管理效能。政府執政理念和行政職能的轉變,相應地要求檔案行政管理部門轉變行政理念和管理職能。一,加快由微觀管理向宏觀管理轉變的步伐,切實搞好由以業務指導為主向依法監管為主轉變的各項工作。這需要上下達成共識,需要實際行動,探索前行和不斷總結。首先,應找到突破口,制定路線圖。上述“治什么”中所列舉的各種問題,不是一朝一夕能解決的,從中尋找若干問題作為突破口,采取實際行動,循序漸進,積累經驗。其他問題也應排好順序將來逐一解決。二,堅決執行新的行政審批制度,堅決不介入行政機關不應介入的領域,不搞自由化。三,實現具體管理職能的轉變。將檔案工作的重點由以安全保管為主,轉移到保管與利用并重上來?!敖夥潘枷?、更新觀念”,樹立“開放是原則,不開放是例外”的理念,通過體制和機制創新,加快開放檔案的步伐,最大限度地縮小不予開放檔案的范圍,利用一切可利用的方式為用戶提供方便,做好政府信息公開的相關工作。切實做到服務場所便利,服務設施齊全;同級黨政群團工青婦各部門的公開信息應收盡收,應用盡用。

第四,加強宣傳教育,提高全社會尤其是檔案行政管理部門及其工作人員的檔案法治意識。依法治檔是項長期性、艱巨性和復雜性的系統工程,也是我們現在要盡快破解的一道難題。宣傳教育工作顯得尤為重要。當務之急是進行內部宣傳,方式一,是讓主要領導率先接受教育,思想先行一步。方式二,是舉辦檔案行政執法座談會,解決各級檔案行政管理部門分管領導和政策與法規部門領導的認識問題。方式三,是舉辦檔案行政執法培訓班,向專司檔案政策與法規的工作人員普及依法治檔的理論、法律知識和進行執法案例分析。方式四,是通過檔案人員繼續教育的途徑,向全體檔案工作者開展全面的檔案法治教育。并通過檔案期刊和其他大眾媒體,尤其是網絡媒體向與檔案工作有關的組織和人員傳播相關的信息和知識。

依法治檔時代的真正來臨,順應時代的發展,跟上社會進步的步伐,檔案工作者責無旁貸。

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